Evolució dels pressupostos municipals de Catalunya per programes (2021–2025)
Anàlisi de la classificació funcional de les despeses dels 947 ajuntaments catalans: on creix la despesa, on es redueix i quines tendències estructurals s’observen en el quinquenni post-pandèmia.
1. Context i marc normatiu de la classificació funcional
Els pressupostos de les entitats locals a Espanya s’estructuren obligatòriament en tres classificacions simultànies: l’econòmica (capítols d’ingressos i despeses), l’orgànica (per unitats executores) i la funcional o per programes. Aquesta última és la que respon a la pregunta essencial de la planificació pressupostària: en quina activitat o servei s’aplica cada euro de despesa?
El marc legal que regula aquesta classificació prové de l’Ordre HAP/419/2014, de 14 de març, que aprova les instruccions del model normal, simplificat i bàsic de comptabilitat local, i de l’Ordre EHA/3565/2008, que estableix l’estructura dels pressupostos de les entitats locals. A Catalunya, la tutela financera és exercida per la Direcció General d’Administració Local (DGAL) de la Generalitat, que centralitza i publica les dades anuals de tots els ens locals.
La classificació per programes s’organitza en quatre nivells jeràrquics:
- Àrea de despesa (1 dígit): el nivell d’agregació màxim, objecte d’anàlisi d’aquest article.
- Política de despesa (2 dígits): subconjunts temàtics dins de cada àrea.
- Grup de programes (3 dígits): agrupació de programes relacionats.
- Programa pressupostari (4 dígits): unitat d’execució mínima del pressupost.
Les sis àrees de despesa definides per a les entitats locals són:
- Àrea 0 – Deute públic: despeses derivades de les operacions d’endeutament: amortitzacions i interessos.
- Àrea 1 – Serveis públics bàsics: seguretat i mobilitat, habitatge i urbanisme, benestar comunitari i medi ambient.
- Àrea 2 – Actuacions de protecció i promoció social: pensions, serveis socials, foment de l’ocupació i igualtat.
- Àrea 3 – Producció de béns públics de caràcter preferent: salut, educació, cultura i esport.
- Àrea 4 – Actuacions de caràcter econòmic: agricultura, comerç, indústria, turisme, transport públic i infraestructures.
- Àrea 9 – Actuacions de caràcter general: òrgans de govern, administració financera i serveis horitzontals.
La classificació funcional és especialment rellevant per a l’elaboració de la memòria justificativa del pressupost (art. 168 TRLRHL), per al seguiment del Pla de disposició de fons, i per als informes d’estabilitat pressupostària. A més, és la base dels indicadors de servei del Sistema d’Indicadors de Gestió Municipal del Ministeri d’Hisenda.
2. Metodologia i fonts de dades
2.1 Univers d’anàlisi
L’anàlisi cobreix la totalitat dels 947 municipis de Catalunya que disposaven de dades publicades per la DGAL per a cada any del període. El nombre de municipis amb dades és consistent (946–947) per a 2021–2023 i lleugerament inferior per a 2024 (936), cosa que reflecteix retards puntuals en la rendició de comptes.
2.2 Tipus de dades: liquidació vs. pressupost inicial
Per garantir la comparabilitat, s’utilitzen dades de liquidació (obligacions reconegudes netes consolidades) per als exercicis 2021 a 2024. Per a l’any 2025, atès que la liquidació no estava completa en el moment de l’anàlisi, s’utilitzen els crèdits inicials consolidats. Aquesta distinció és rellevant: la taxa d’execució agregada habitual se situa entre el 85% i el 95%, per la qual cosa la comparació 24→25 incorpora un biaix a l’alça.
2.3 Consolidació i filtratge
S’utilitzen exclusivament les dades consolidades (administració general + organismes autònoms locals adscrits), que eviten la duplicació de fluxos de transferència intraadministratius. Dels 1.223 ens dels fitxers presliq, es filtren únicament els 947 ajuntaments (codis de municipi que comencen per 08, 17, 25 o 43, corresponents a les quatre províncies catalanes).
Les dades de 2021 provenen del fitxer de liquidacions detallades de la DGAL (CSV, ~361.000 registres, ISO-8859-1). Les dades 2022–2025 provenen dels fitxers SpreadsheetML (presliq_YYYY.xls). Totes les xifres s’expressen en milions d’euros (M€) nominals, sense deflactar. L’IPC acumulat 2021–2025 s’estima al voltant del 16–18%.
3. Evolució global de la despesa municipal 2021–2025
La despesa consolidada total dels 947 ajuntaments catalans ha passat de 10.622 M€ el 2021 (liquidació) a 13.660 M€ el 2025 (pressupost inicial), amb un creixement acumulat del +28,6% en quatre anys i una taxa de creixement anual compost (CAGR) del 6,5%.
947
Ajuntaments analitzats (univers complet de Catalunya)
10.622 M€
Despesa total 2021 (liquidació consolidada)
13.660 M€
Despesa total 2025 (pressupost inicial consolidat)
+28,6%
Creixement acumulat 2021→2025
6,5%
CAGR 2021–2025 (creixement anual compost)
+35,9%
Major creixement: Béns públics preferents (Àrea 3)
–2,8%
Única àrea en descens: Deute públic (Àrea 0)
La creixença no és uniforme entre exercicis: s’observa una acceleració clara entre 2021 i 2023 (+16,3% en dos anys), coincidint amb la plena execució dels fons extraordinaris post-COVID i l’impacte de la inflació sobre les despeses corrents. El ritme s’ha moderat el 2024 (+3,2%) i el pressupost de 2025 torna a marcar una acceleració (+7,2%), en bona part condicionada per l’increment de les transferències corrents estatals i la negociació col·lectiva del personal.
| Àrea de programa | Despesa (M€) · liquidació 2021–2024 / pressupost inicial 2025* | Variació | |||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025* | Abs. M€ | % acum. | |
| 0 · Deute públic | 504,9 | 490,2 | 514,6 | 552,1 | 490,7 | –14,2 | –2,8% |
| 1 · Serveis públics bàsics | 4.007,2 | 4.386,9 | 4.716,9 | 4.860,7 | 5.179,2 | +1.172,0 | +29,2% |
| 2 · Protecció i promoció social | 1.144,4 | 1.222,7 | 1.295,9 | 1.381,3 | 1.447,9 | +303,5 | +26,5% |
| 3 · Béns públics de caràcter preferent | 1.860,0 | 2.142,0 | 2.325,4 | 2.339,2 | 2.528,2 | +668,2 | +35,9% |
| 4 · Actuacions de caràcter econòmic | 847,0 | 892,0 | 989,2 | 981,8 | 989,6 | +142,6 | +16,8% |
| 9 · Actuacions de caràcter general | 2.258,4 | 2.375,5 | 2.514,2 | 2.631,7 | 3.024,6 | +766,2 | +33,9% |
| TOTAL | 10.621,9 | 11.509,3 | 12.356,2 | 12.746,8 | 13.660,2 | +3.038,3 | +28,6% |
El deute públic és l’única àrea en reducció en termes absoluts, cosa que reflecteix l’esforç de contenció financera dels ajuntaments catalans. En l’extrem oposat, les àrees 3 i 9 creixen per sobre del 33%, amb dinàmiques molt diferenciades que s’analitzen en detall a continuació.
4. Anàlisi detallada per àrea de programa
La veritable utilitat analítica de la classificació per programes rau en poder llegir les prioritats pressupostàries de cada exercici i la seva evolució al llarg del temps.
ÀREA 1
Serveis públics bàsics
5.179 M€
+29,2% (2021→2025)
2025: 5.179 M€
CAGR: 6,6%
Pes sobre total: ~38% (estable)
Els serveis públics bàsics constitueixen, de llarg, la partida més voluminosa del pressupost municipal català, amb un pes del 37–38% del total que s’ha mantingut notablement estable al llarg del quinquenni. El creixement és proporcional al creixement global: no hi ha una prioritat relativa addicional, però sí un creixement sostingut en termes absoluts (+1.172 M€).
Les polítiques dominants dins d’aquesta àrea són la política 15 (habitatge i urbanisme), que ha absorbit les pressions inflacionistes en materials de construcció; la política 16 (benestar comunitari), que inclou la recollida de residus, el clavegueram i el servei de neteja viària —on la Llei de residus 7/2022 ha incrementat els costos de gestió—; la política 17 (medi ambient), amb les actuacions de parcs i jardins i la protecció del medi natural urbà; i la política 13 (seguretat i mobilitat), amb l’increment retributiu de la policia local com a factor explicatiu en municipis de més de 10.000 habitants.
El cost dels serveis de recollida i tractament de residus ha experimentat una variació significativa a partir de 2023 pels nous requeriments de la Llei 7/2022. Caldrà verificar que la taxa de residus associada cobreix el cost real del servei (art. 25 TRLRHL), especialment en municipis que gestionen el servei indirectament via consorcis comarcals.
ÀREA 9
Actuacions de caràcter general
3.025 M€
+33,9% (2021→2025)
2025: 3.025 M€
CAGR: 7,6%
Pes sobre total: ~22–23%
El segon gran bloc pressupostari (+33,9%, CAGR 7,6%) agrupa l’administració horitzontal municipal. Convergeixen elements molt heterogenis: els òrgans de govern (política 91), els serveis generals i TIC (política 92 — on el procés de digitalització administrativa derivat de la Llei 39/2015 ha suposat inversions rellevants des de 2022—), l’administració financera i tributària (política 93) i les transferències a altres administracions (política 94).
L’increment notable en el pressupost 2025 (+14,9% respecte a la liquidació 2024 en aquesta àrea) mereix atenció especial: pot respondre a previsions de transferències o compromisos de despesa vinculats a la nova legislatura municipal iniciada el 2023, i caldrà verificar el grau d’execució en la liquidació final.
ÀREA 3
Producció de béns públics de caràcter preferent
2.528 M€
+35,9% (2021→2025)
2025: 2.528 M€
CAGR: 7,9%
Pes sobre total: ~17–18%
Els béns públics de caràcter preferent registren el creixement relatiu més elevat del quinquenni (+35,9%, CAGR 7,9%), superant la taxa de creixement general. Cultura, esport i educació 0-3 anys en són els motors principals. El creixement s’ha concentrat especialment entre 2021 i 2023, amb una moderació el 2024 (+0,6%) que podria indicar la fi de la fase d’execució dels fons europeus (PRTR), i reprèn força el 2025 (+8,1%).
L’Àrea 3 és la que presenta una major variabilitat entre municipis: els ajuntaments de menys de 5.000 habitants sovint deleguen competències de cultura i esport als consells comarcals, per la qual cosa el seu pes en el pressupost propi és menor. En canvi, en municipis de 5.000 a 50.000 habitants la construcció o rehabilitació de pavellons i biblioteques és el principal vector de creixement.
ÀREA 2
Actuacions de protecció i promoció social
1.448 M€
+26,5% (2021→2025)
2025: 1.448 M€
CAGR: 6,1%
Pes sobre total: ~10,5% (estable)
Les despeses de protecció i promoció social creixen un +26,5%, en línia amb la tendència general però lleugerament per sota de la taxa global. El pes sobre el total es manté al voltant del 10,5%, una xifra que contrasta amb el dels governs regionals i centrals. La creixent pressió competencial en serveis socials —amb diverses sentències i canvis normatius des de 2021 que han ampliat les expectatives de servei exigides als ajuntaments— explica part del creixement, sovint finançat via transferències condicionades de la Generalitat.
Les despeses de l’Àrea 2 presenten una elevada rigidesa a la baixa: els compromisos de servei social bàsic són difícils de reduir. A l’hora d’elaborar el PEF (Pla Econòmic i Financer), és recomanable estimar aquesta àrea amb creixement mínim equivalent a l’IPC + evolució demogràfica de la demanda.
ÀREA 4
Actuacions de caràcter econòmic
990 M€
+16,8% (2021→2025)
2025: 990 M€
CAGR: 4,0%
Pes sobre total: ~7–8%
Les actuacions de caràcter econòmic registren el creixement més moderat (+16,8%, CAGR 4,0%), molt per sota de la inflació del període. Això implica un descens en termes reals de la despesa en foment econòmic local, una tendència que reflecteix tant la finalització de plans post-COVID com les restriccions derivades de les regles de despesa. La davallada del 2024 (–0,7% respecte a 2023) reforça aquesta lectura. Comerç, turisme, infraestructures rurals i foment empresarial cedeixen pes relatiu de forma sistemàtica al llarg del quinquenni.
ÀREA 0
Deute públic
491 M€
–2,8% (2021→2025)
2025: 491 M€
Pes: 4,8% → 3,6%
Tendència: descendent
El deute públic és l’única àrea amb saldo net negatiu al llarg del quinquenni (–2,8%). Tot i la irregularitat interanual (crescuda el 2023 i 2024 per amortitzacions ordinàries, caiguda forta prevista el 2025), la tendència de fons és inequívoca: el pes del deute sobre el total ha baixat del 4,8% (2021) al 3,6% (2025). Això és consistent amb la millora dels indicadors financers dels ajuntaments catalans des de 2015, quan es van posar en marxa les mesures de la LOEPSF.
La reducció del pes del deute és un indicador positiu de solidesa financera, però cal llegir-la conjuntament amb el període de vigència del deute viu i els tipus d’interès aplicables. L’increment de l’Euribor des de 2022 pot haver incrementat el cost dels préstecs a tipus variable en alguns ajuntaments, compensant parcialment les amortitzacions de capital.
5. Distribució percentual i estabilitat estructural
Un dels aspectes més reveladors d’aquesta anàlisi és la notable estabilitat de l’estructura funcional de la despesa municipal catalana. Cap àrea ha variat el seu pes en més d’1,2 punts percentuals en tot el quinquenni.
| Àrea de programa | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025* | Var. pp |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 0 · Deute públic | 4,8% | 4,3% | 4,2% | 4,3% | 3,6% | –1,2 pp |
| 1 · Serveis públics bàsics | 37,7% | 38,1% | 38,2% | 38,1% | 37,9% | +0,2 pp |
| 2 · Protecció i promoció social | 10,8% | 10,6% | 10,5% | 10,8% | 10,6% | –0,2 pp |
| 3 · Béns públics de caràcter preferent | 17,5% | 18,6% | 18,8% | 18,4% | 18,5% | +1,0 pp |
| 4 · Actuacions de caràcter econòmic | 8,0% | 7,8% | 8,0% | 7,7% | 7,2% | –0,8 pp |
| 9 · Actuacions de caràcter general | 21,3% | 20,6% | 20,3% | 20,6% | 22,1% | +0,9 pp |
| TOTAL | 100% | 100% | 100% | 100% | 100% | – |
La lectura dels canvis en punts percentuals confirma una dinàmica d’austeritat financera (deute –1,2 pp) acompanyada d’una lleugera reorientació cap als serveis de comunitat i cultura (béns preferents +1,0 pp). L’estabilitat global parla d’una gran inèrcia pressupostària: el creixement és essencialment proporcional a la mida de cada àrea, sense reorientacions estratègiques significatives a nivell agregat.
6. Implicacions per a la gestió pressupostària municipal
6.1 Paràmetres de projecció plurianual
Per a l’elaboració de Plans Econòmics i Financers (PEF) i Marcs Pressupostaris a Mig Termini (MPMT), la sèrie 2021–2025 permet construir models de projecció per àrees amb considerable confiança estadística. El CAGR de referència per a cada àrea és:
| Àrea de programa | CAGR 2021–2025 | Var. acum. | Pes 2025 | Tendència |
|---|---|---|---|---|
| 0 · Deute públic | –0,7% | –2,8% | 3,6% | ↘ Descendent |
| 1 · Serveis públics bàsics | +6,6% | +29,2% | 37,9% | → Estable/creixent |
| 2 · Protecció i promoció social | +6,1% | +26,5% | 10,6% | → Estable/creixent |
| 3 · Béns públics preferents | +7,9% | +35,9% | 18,5% | ↗ Creixement fort |
| 4 · Actuacions econòmiques | +4,0% | +16,8% | 7,2% | ↘ Descens real |
| 9 · Actuacions generals | +7,6% | +33,9% | 22,1% | ↗ Creixement notable |
| TOTAL | +6,5% | +28,6% | 100% | ↗ Creixement sostingut |
6.2 L’efecte inflació i la despesa real
Totes les xifres estan expressades en termes nominals, sense deflactar. Atès que l’IPC acumulat entre desembre 2021 i desembre 2025 s’estima al voltant del 16–18%, el creixement real de la despesa municipal agregada se situa probablement al voltant del +9–12% en termes reals. En termes reals, l’àrea amb creixement real més significatiu continuen sent els béns públics preferents (~+16–18%), mentre que les actuacions de caràcter econòmic experimenten un descens real nítid (~–2 a –4%), el que suposa una desinversió efectiva en foment econòmic local.
El fort creixement del capítol 1 (despeses de personal) com a part de les àrees 1 i 9 —degut als acords de la Mesa General de Negociació de la Funció Pública i als convenis col·lectius del sector— suposa una rigidesa creixent dels pressupostos municipals. En municipis on la despesa de personal supera el 35% de la despesa no financera, qualsevol planificació plurianual ha de tenir en compte l’efecte de les previsions salarials i les pagues pendents de consolidar.
7. Conclusions
- Creixement nominal fort, moderat en termes reals. El +28,6% acumulat correspon a un creixement real estimat d’entre +9% i +12%. El creixement real és modest i consistent amb la capacitat financera del sector municipal.
- El deute públic és l’única àrea en descens absolut (–2,8%). La reducció del pes del deute del 4,8% al 3,6% és un senyal positiu de salut financera agregada, consistent amb la millora dels indicadors de deuda viva per habitant.
- Els béns públics preferents lideren el creixement relatiu (+35,9%, CAGR 7,9%). L’expansió de les polítiques de cultura, esport i educació 0-3 anys és el principal canvi qualitatiu del quinquenni, impulsada en part pels fons europeus del PRTR.
- L’estructura funcional de la despesa és notablement estable. Cap àrea varia el seu pes en més d’1,2 pp en tot el període. La despesa municipal creix de forma essencialment inercial, sense reorientacions estratègiques significatives a nivell agregat.
- Les actuacions de caràcter econòmic creixen menys que la inflació. En termes reals, el foment econòmic local ha disminuït durant el quinquenni, el que planteja interrogants sobre la capacitat dels ajuntaments per actuar com a agents de desenvolupament econòmic local.
- L’increment del 2025 s’ha d’interpretar amb cautela. La variació 24→25 (+7,2%) es basa en pressupost inicial, que habitualment és entre un 8% i un 12% superior a la liquidació final.
8. Notes metodològiques i fonts
8.1 Fonts primàries
- Liquidació 2021: fitxer c_liquidacions_2021.csv, Subdirecció General de Cooperació Local – DGAL Generalitat de Catalunya. Format CSV (punt i coma, ISO-8859-1). ~361.000 registres. Inclou nivells de classificació funcional Àrea, Política, Grup de programes i Programa.
- Pressupostos inicials i liquidació 2022–2025: fitxers presliq_YYYY.xls format SpreadsheetML XML, DGAL. Dos fulls per fitxer: pressupost inicial consolidat i liquidació consolidada. Les dades consolidades integren l’administració general i els organismes autònoms locals adscrits.
8.2 Criteris de depuració
- Per a 2021, filtratge per
Tipus d'ens = MunicipisiCodi ens = Codi ens dependent/adscritper evitar la duplicació dels organismes adscrits. - Per a 2022–2025, filtratge dels registres amb codis d’ens que comencen per 08 (Barcelona), 17 (Girona), 25 (Lleida) o 43 (Tarragona) = 947 ajuntaments. Els codis 70, 80, 81, 82, 90 i 98 (consells comarcals, diputacions, mancomunitats) s’exclouen.
- Xifres expressades en milions d’euros (M€), sense deflactar.
8.3 Limitacions
- La comparació 2024→2025 mescla liquidació amb pressupost inicial, introduint un biaix a l’alça.
- L’anàlisi treballa al nivell d’Àrea (1 dígit), sense desagregació per política (2 dígits) ni per programa (4 dígits).
- L’univers de 947 municipis inclou ajuntaments amb pressupostos que van de menys de 100.000€ fins a milers de milions. L’Ajuntament de Barcelona representa ~25% del total, cosa que condiciona significativament les mitjanes agregades.
Podeu descarregar l’Excel complet amb les dades per als 947 municipis, les sèries temporals per àrea i els gràfics interactius, i consultar altres anàlisis del sector municipal català fent click aquí.
Font: Subdirecció General de Cooperació Local – Direcció General d’Administració Local (DGAL), Generalitat de Catalunya. Elaboració pròpia J3B3. 2021–2024: obligacions reconegudes netes consolidades (liquidació). 2025: crèdits inicials consolidats (pressupost inicial). Dades nominals, sense deflactar. Abril 2026.