Evaluación de políticas públicas con la Teoría del Cambio: El caso de la Agencia de Desarrollo Local de Solsona y Cardona

1. Introducción: evaluar el desarrollo local en zonas rurales

La evaluación de políticas públicas de desarrollo local plantea un reto complejo en territorios rurales y dispersos. Los indicadores cuantitativos estándar suelen ser insuficientes en estos entornos. El impacto real depende en ellos de factores intangibles, como el capital social o las relaciones de cooperación.

Esta comunicación —presentada originalmente en el III Congreso de Gestión Pública de Cataluña— analiza cómo se ha evaluado este impacto. El objeto de estudio es la Agencia de Desarrollo Local de Solsona y Cardona (ADSOLCAR), en su primera década de actividad (2015-2025). La metodología empleada es la teoría del cambio.

Este caso de estudio interesa a la administración pública por dos motivos. Por un lado, ADSOLCAR es una fórmula institucional atípica y exitosa: una agencia supramunicipal que une municipios de diferentes comarcas y provincias mediante la concertación público-privada. Por otro lado, demuestra cómo la teoría del cambio permite identificar los mecanismos exactos que hacen funcionar una intervención pública. En este caso, el mecanismo central es el peso de la confianza relacional en el territorio.

2. El Pacto del Territorio y el nacimiento de ADSOLCAR

Un territorio ante retos compartidos

Las crisis económicas de 2008 y 2012 golpearon con fuerza los ámbitos rurales catalanes. Acentuaron retos estructurales como la pérdida de población, el envejecimiento demográfico y la destrucción de empleo.

Hasta entonces, la promoción económica había estado fragmentada y aislada. Los municipios de Solsona y Cardona detectaron que compartían las mismas problemáticas y que era necesaria una estrategia conjunta supramunicipal.

Del pacto a la agencia

La respuesta fue el Pacto del Territorio (2014): un acuerdo de concertación público-privada firmado por los dos ayuntamientos y sus asociaciones empresariales. El Consejo Comarcal del Solsonés se sumó en 2018.

De esta alianza nació la Agencia de Desarrollo Local de Solsona y Cardona (ADSOLCAR). Es una estructura técnica sin personalidad jurídica propia, operada bajo una dirección única. Su misión es ejecutar los Planes de Acción estratégicos (2015-2018 y 2019-2030) en materia de empleo, emprendimiento, comercio y sector agroalimentario.

3. Retos metodológicos de una entidad supramunicipal singular

Evaluar un ente de gestión pública tan singular como ADSOLCAR plantea un desafío conceptual claro. Opera en un mercado articulado mayoritariamente por microempresas familiares. En este contexto, las metodologías de evaluación tradicionales —basadas en grandes series estadísticas y grupos de control— pierden recorrido.

El problema de la atribución

Se necesitaba un enfoque metodológico capaz de trabajar con datos fragmentados, valorar evidencias cualitativas y capturar los cambios en el tejido asociativo. Al mismo tiempo, era necesario resolver el problema de la atribución: en un entorno tan interconectado, ¿cómo aislamos el impacto directo de la Agencia del contexto económico general?

Por ejemplo, el éxito del servicio de empleo «Servei Connectem» no puede explicarse de forma lineal. Es el resultado de años de trabajo para crear redes de cooperación.

4. La aplicación de la Teoría del Cambio en políticas públicas

La teoría del cambio (TdC) es un marco analítico diseñado para desglosar cómo una intervención pública transforma un contexto específico. A diferencia de enfoques tradicionales centrados solo en los productos tangibles (salidas), la TdC dibuixa la cadena causal completa des dels recursos fins als impactes finalistesresultados).

Para el ADSOLCAR, la hipótesis central indicaba que el desarrollo económico sostenible requería una cadena lógica interconectada de acciones:

• Impulso de’emprendimiento adaptada al sector rural.
• Consolidación de tejido empresarial existente.
• Fomento de la interrelación y cooperación entre actores productivos.
• Estrategias para la captación y retención de talento local.

Metodología de evaluación con diseño mixto

La evaluación ha adoptado un diseño mixto. Combina indicadores cuantitativos —datos presupuestarios, ratios de actividad— con el análisis cualitativo de entrevistas en profundidad realizadas al personal técnico, a las empresas y a los beneficiarios.

Este análisis se sistematizó con una matriz evaluativa aplicada a los doce programas de la Agencia. Para cada uno se definió el problema de origen, los recursos, los productos, los impactos y los supuestos contextuales que validaban el cambio. Esto ha permitido mapear con precisión la variable de la confianza relacional.

5. Resultados de impacto: el capital social como motor económico

La principal conclusión de la investigación es clara: la confianza institucional y relacional acumulada a lo largo de los años no es un simple contexto favorable. Es el mecanismo causal que explica la efectividad de las políticas públicas aplicadas. Los resultados de la ADSOLCAR en empleo o dinamización agroalimentaria son indisociables de la cultura de cooperación generada.

La evaluación evidencia que un territorio con un capital social activo ofrece ventajas operativas inmediatas para la gestión pública:

• Las nuevas intervenciones reciben menos resistencia en su despliegue.
• La participación empresarial en acciones de codiseño estratégico aumenta notablemente.
• Facilita la comunicación directa entre el sector privado y las administraciones.

Proximidad y horizonte temporal

Generar este nivel de confianza relacional requiere un trabajo constante a medio y largo plazo. La Agencia ha actuado como nodo articulador mediante espacios de redes, grupos focales y mesas sectoriales. A pesar de ser un trabajo intangible, la teoría del cambio la ha hecho claramente visible al situar la variable relacional como el supuesto central de éxito de las políticas.

También se ha constatado el valor de la proximidad. Disponer de sedes físicas tanto en Solsona como en Cardona permite a los equipos técnicos operar a pie de calle. Esto optimiza la detección de necesidades y dota a la organización de una rápida capacidad de adaptación a los cambios del entorno.

6. Conclusiones para una nueva gestión pública

El análisis del ADSOLCAR deja lecciones de gran valor para la modernización de la administración y la evaluación de impacto:

• Metodologías flexibles la teoría del cambio se confirma como una herramienta óptima para entornos con datos estadísticos limitados, ya que ofrece narrativas de impacto con rigor científico.
• El indicador intangible: los evaluadores públicos deben incorporar métricas basadas en la calidad de las relaciones, la confianza y el liderazgo participativo, elementos clave en la cadena de valor pública.
• Enfoque longitudinal: La evaluación debe entenderse como un proceso continuo de acompañamiento y mejora, no como una mera auditoría finalista.

Tras diez años superando cambios de ciclo político, crisis estructurales y una pandemia, la experiencia presentada en el congreso demuestra que en territorios rurales es posible generar respuestas resilientes y eficientes. Solo es necesario disponer de visión compartida, compromiso institucional y capital social.

La teoría del cambio ha sido la clave para demostrar científicamente este camino.